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Politique de la ville : histoire, présentation et réflexion


Comprendre la politique de la ville et ses évolutions

Début 2007, la signature des Contrats Urbains de Cohésion Sociale (CUCS) a marqué une étape supplémentaire de l’histoire de la politique de la ville.
À travers les procédures « Habitat et Vie Sociale », puis de Développement Social des Quartiers (DSQ), des Contrats de ville et des CUCS, cette politique a tenté, depuis trente ans, de mobiliser des moyens financiers et humains pour réduire les difficultés des quartiers en crise, de réinscrire ces derniers dans la ville ou l'agglomération, de sortir d’approches de réparation au profit de logiques de développement.
Souvent réduite à un empilement de dispositifs et une superposition de plans, critiquée pour sa faible efficacité et sa complexité, cette politique reste porteuse d’une approche et de modes d’interventions novateurs de l’action publique. Comprendre la Politique de la ville et ses évolutions, au-delà d’une vision « quotidienne », technique, impose de « revenir aux sources », à ses fondements, à ses principes.


De la logique de réparation à l’avènement du développement social

Dans les années 1960, de nouvelles techniques simplifient les modes de construction : les grands ensembles apparaissent en périphérie des villes.
Ce modèle, conçu comme moderne et fonctionnel, est cependant rapidement controversé : trop éloignés de la ville, les grands ensembles, mal desservis, sous-équipés, mal entretenus par les pouvoirs publics, se dégradent assez rapidement. Apparaît alors la problématique de la réparation, avec le lancement d’une procédure « Habitat et Vie Sociale » qui vise à améliorer une cinquantaine de cités HLM.
C’est dans cette procédure, ajoutée à l’émergence de luttes sociales et de revendications de participation durant les années 1970, que la Politique de la ville va trouver son fondement. Pour autant, l’action reste trop focalisée sur l’habitat, alors que les problématiques sociales, de chômage, émergent sur fond de crise économique et que ces quartiers se paupérisent suite au départ des catégories les plus aisées qui aspirent à la propriété ou à se rapprocher des centres villes.

Peu après l’élection présidentielle en 1981, les émeutes de la cité des Minguettes à Vénissieux accélèrent la prise de conscience de la nécessité d’une intervention globale. Hubert Dubedout, maire de Grenoble et adepte de la démocratie participative, est nommé président d’une Commission Nationale de Développement Social des Quartiers, qui se voit confier la mission d’inventer un dispositif pour agir sur ces quartiers. Son rapport en 1983, « Ensemble refaire la Ville », va contenir les principes d’un nouveau mode de production de l’action publique pour les quartiers, la Politique de la ville : territorialisation, transversalité, gestion de projet, contractualisation et participation des habitants. L’ambition est alors forte. Placée sous le sceau de l’innovation, cette politique vise à faire des quartiers un laboratoire du changement social. D’autres rapports, sur l’insertion des jeunes (proposant la création de Permanences d'Accueil, d'Information et d'Orientation (PAIO) et de missions locales - rapport Schwartz), sur la prévention de la délinquance (rapport Bonnemaison), sur la création des zones d’éducation prioritaires (circulaire Savary), renforcent l’idée  d’une géographie prioritaire dans l’affectation des moyens et dans l’action.

Dès 1982, 15 opérations de Développement Social des Quartiers (DSQ) expérimentent cette nouvelle politique territorialisée, désectorisée et partenariale, marquée sur le terrain par une forte inventivité et une réelle mobilisation. En 1984, la procédure se généralise. 148 conventions DSQ sont contractualisées pour 4 ans entre les Villes, l’Etat et les Régions. Il s’agit de faire échec à la dégradation physique, économique et sociale des quartiers concernés.
Durant ces premières années, le rôle du local est prédominant. Le DSQ est placé sous l’autorité du maire et la décentralisation lui a conféré des compétences d’urbanisme et de développement. L’échelle du quartier est privilégiée.
Plusieurs critiques vont pourtant voir le jour : les interventions sont jugées trop axées sur la dimension sociale, l’échelle du quartier apparaît trop réduite, voire stigmatisante, l’animation du dispositif  est trop peu partagée…


L’institutionnalisation de la Politique de la ville : vers un agencement structurel et une conception de projet

La fin des années 1980 va marquer le retour de l’État au premier plan, à travers la création d’instances (Conseil national des Villes, Comité Interministériel des Villes, Délégation interministérielle de la Ville - DIV), la création d’un Ministère de la Ville et la nomination de correspondants Ville et de Sous-Préfets Ville. Une nouvelle génération de conventions est lancée (1988-1994), en ouvrant l’approche sur la Ville et insistant sur la notion de développement. Progressivement, le DSQ laisse place au DSU (Développement Social Urbain).
Les lois de Dotation de solidarité urbaine (dotation versée par les villes riches aux communes pauvres ayant un parc HLM important), et d’orientation pour la Ville (imposant un minimum de quotas de logements sociaux dans chaque ville) sont votées.
En 1991, le rapport d’évaluation de la Politique de la ville de Jean-Marie Delarue « Banlieues en difficulté : la relégation » insiste sur la persistance des problèmes et une forme d’assignation à résidence des habitants des quartiers difficiles.

Ces premières années ont permis de poser un socle à cette nouvelle Politique de la ville en termes de principes, d’instances d’animation. Bien que recherchant à dépasser la logique de réparation pour promouvoir celle du développement, elle se confronte néanmoins de façon permanente à la montée de l’exclusion. Le caractère expérimental et centré sur quelques quartiers se trouve alors quelque peu dilué, banalisé par une généralisation progressive de cette politique d’intervention.

À la suite du Comité Interministériel des Villes de décembre 1992, une nouvelle procédure unique est adoptée pour la période du Xe Plan (1994-1998) : aux DSQ-DSU succèdent la première génération des Contrats de ville. Ils sont expérimentés depuis 1989 sur 13 sites.
Le Contrat de ville doit être un outil de développement visant à promouvoir et renforcer la cohésion sociale sur un territoire. 214 Contrats de ville sont signés pour la période 1994-1998, à l’échelle de l’agglomération, autour de 4 thèmes : les services au public ; l’habitat, l’urbanisme et les déplacements ; l’action économique ; la prévention de la délinquance. Mais leur lancement est précipité, la géographie prioritaire encore étendue (1300 quartiers concernés) et les moyens financiers se trouvent saupoudrés. Les critiques en termes de juxtaposition d’actions, d’empilement des dispositifs, de guichet se multiplient.

En 1995, un Plan Marshall est annoncé pour les quartiers, qui se traduit finalement par un Plan de relance pour la ville, recentré sur une dimension économique et sur la définition de zonages : zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaine, zones franches urbaines.
En 1997, les Contrats Locaux de sécurité sont créés. Face à la persistance des sursauts de violence, la montée d’une insatisfaction croissante des acteurs de terrain, un Ministre de la Ville est nommé et une nouvelle génération de Contrats de ville est relancée pour les années 2000-2006. Des recommandations fortes sont posées : globalité du projet, participation réelle des habitants, évaluation, interventions thématiques (gestion urbaine, intégration, éducation, sécurité, renouvellement urbain, développement économique, culture, santé). La dimension intercommunale est rappelée, le Contrat de ville devant être le volet social du Contrat d’agglomération.
50 Grands projets de Ville et 30 Opérations de renouvellement urbain sont lancés pour transformer en profondeur quelques quartiers prioritaires. Le rôle des associations est souligné, il donnera lieu à un rapport (Cf plus loin).

En 2002, de nouvelles priorités sont posées (changement de majorité) : « casser les ghettos » urbains que sont devenus certains quartiers par un programme de démolitions de barres et de reconstruction d’un habitat semi-collectif ou individuel ; favoriser l’emploi et l’insertion professionnelle ; développer les services à la population et l’activité dans les quartiers ; simplifier les procédures pour faciliter la réalisation des initiatives portées par les acteurs.
Un rapport de la Cour des Comptes, cette même année 2002, apparaît extrêmement critique envers la Politique de la ville jugée illisible, inefficace et complexe.


Une politique actuelle à deux dimensions : cohésion sociale, rénovation urbaine

Témoin de ce changement : la Loi d’orientation pour la Ville et la rénovation urbaine dite loi Borloo du 1er août 2003, qui définit une politique de rénovation urbaine fondée sur des opérations de démolition et de reconstruction massives (200.000 démolitions programmées, autant de reconstructions et de réhabilitations). Une Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) voit le jour pour inscrire l'intervention publique dans le long terme, simplifier les procédures et mobiliser les moyens financiers nécessaires.
Cette loi fixe aussi pour la première fois des objectifs de résultat aux politiques publiques dans six grands domaines. Pour mesurer la réduction des inégalités sociales et territoriales, un Observatoire national des ZUS est créé.

Suivra en 2005 un plan de cohésion sociale qui décline trois volets : mobilisation pour l’emploi, accès au logement, égalité des chances. 750 projets de réussite éducative sont engagés pour mieux accompagner les enfants en grande difficulté au sein des ZUS et des établissements situés dans des zones ou réseaux d’éducation prioritaire. Alors que se profile la fin des Contrats de ville, face à la nouvelle configuration de la politique de rénovation urbaine et de cohésion sociale, l’existence même de la Politique de la ville est interrogée.

À l’automne 2005, de nouvelles émeutes urbaines replacent les quartiers sur le devant de la scène et affichent, avec peut-être encore plus d’acuité, les problématiques de discrimination subies par leurs habitants. La diminution des financements aux associations depuis plusieurs années est également pointée. Si une fois encore la Politique de la ville est vivement critiquée, nombreux sont ceux qui en soulignent l’absolue nécessité.

En 2006, la loi pour l’égalité des chances est votée, instituant notamment l’Agence nationale pour la Cohésion Sociale et l’Égalité des chances (ACSÉ), reprenant la structure du Fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD). Elle est chargée de mettre en œuvre des programmes opérationnels de développement social en faveur des habitants des quartiers sensibles, antérieurement suivis par la Délagation Interministérielle à la Ville (DIV).

Puis, les Contrats Urbains de Cohésion Sociale sont annoncés pour succéder aux Contrats de ville, portant sur 5 axes prioritaires. Ils sont signés début 2007 pour une période de 3 ans renouvelables (Cf encadré).

En mars 2008, effet de l’élection présidentielle de 2007, une nouvelle politique en faveur des banlieues est présentée « Espoir banlieue ». Education, emploi, désenclavement, sécurité, gouvernance et initiative locale ou encore cadre de vie constituent les priorités de cette dynamique qui veut se situer dans l’action rapide et concertée.


La Politique de la ville : qu’en penser ?

De la manière d’appréhender la Politique de la ville sur les territoires, par les élus, par les acteurs qui la font vivre, dépend ensuite la posture adoptée par les professionnels chargés de la relation avec les acteurs associatifs.

Elle fut instaurée pour réduire les inégalités et les phénomènes de dégradation de quartiers dits « relégués ». L’enjeu était d’agir sur les effets négatifs d’une urbanisation non maîtrisée depuis la seconde guerre dans les périphéries des villes. Axée initialement sur le bâti plus que sur le social, les évolutions de la Politique de la ville sont à lire, par la suite, comme une adaptation permanente des pouvoirs publics au regard des transformations de la société et des enjeux de cohésion sociale. Conçue comme levier de correction des inégalités, dans un contexte où se sont développées une radicalité de l’exclusion, des formes de pauvreté, et des ruptures qu’on lui demandait de résoudre, une telle politique peut être en permanence mise en échec. L’objet n’est pas ici de nier ses difficultés, ni de refuser d’interroger ses résultats alors que les écarts continuent de se creuser entre quartiers prioritaires et les autres quartiers.
En même temps, les critiques qui illustrent une efficacité relative (s’agissant principalement du chômage toujours élevé dans les ZUS), tendent à reprocher à la seule Politique de la ville de ne pas être en mesure de résoudre l’ensemble des mécanismes d’une ségrégation sociale, urbaine et économique qui la dépassent largement.

La Politique de la ville est aussi caractérisée par son illisibilité, un enchevêtrement et une lourdeur des dispositifs, une inconstance des politiques, une surenchère des stratégies et des actions. Chaque changement de majorité, de gouvernement a abouti à de nouvelles priorités, de nouveaux plans. Les dispositifs expérimentaux se succèdent les uns aux autres, les intitulés et les plans évoluent, les champs d’intervention aussi…, dans un contexte de constance des problèmes. Pour donner « un cadre stable à la Politique de la ville et en évaluer les résultats », la Cour des Comptes en 2007 a proposé la création d’un ministère d'Etat au périmètre fixe pendant dix ans. En attendant, existe un véritable enjeu, pour les professionnels concernés, à se placer en posture d’explicitation et de transmission des clés de lecture de la Politique de la ville.

Pour autant, en proposant de mobiliser, organiser, structurer les interventions publiques sur des territoires prioritaires en raison de difficultés que rencontrent leurs habitants (habitat dégradé, chômage, échec scolaire, délinquance, enclavement…), la Politique de la ville fut la première à développer une approche transversale, pour associer les divers acteurs d’un territoire à un projet reposant sur la qualité d’un diagnostic partagé. Elle a également fait le pari d’une intervention non plus segmentée mais globale. Il y a dans cette philosophie et cette pratique une réelle évolution dans la conception du management des politiques publiques.
Certes, le décloisonnement et la construction partenariale sont sans arrêt à conforter, l’équilibre dans la relation entre les acteurs (État, collectivités territoriales, bailleurs, associations, habitants) est en permanence en tension.  Il n’en reste pas moins que la Politique de la ville a véritablement expérimenté, pour parfois les banaliser, des modes de conception et d’animation de l’action publique.

Il est essentiel de garder à l’esprit que cette politique veut dessiner un avenir social commun et qu’elle porte, dans sa conception et sa mise en œuvre, un projet de développement des territoires et d’apports sur le plan des solidarités. Pour cela, elle mise sur les ressources et compétences que portent l’ensemble des acteurs qui interviennent ou vivent dans ces quartiers. Là encore, la participation des habitants, la considération envers l’acteur associatif et son projet, sont souvent interrogées, mais cette ambition de considérer ces apports comme partie intégrante du développement d’un territoire doit rester intacte.


Pour en savoir plus :

Sitographie :

Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET)

Base de données I.VILLE

Système d’Information Géographique (SIG)

Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE)

Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

Conseil National des Villes

Inter-Réseaux DSU (Association des professionnels du développement social urbain)

Ville & Banlieue (Association des maires Ville et  Banlieue de France)

Bibliographie :

Recueil de fiches techniques.sur les dispositifs et acteurs de la politique de la ville. DIV, mars 2009
Ce recueil présente par thématique, l'ensemble des dispositifs financés par la politique de la ville.

Dossier en ligne

Chronologie de la politique de la ville

Parmi les rapports sur la Politique de la ville :

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